ฎีกาที่ 9780/2539

ในกรณีมีที่ดินสาธารณประโยชน์ของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันในเขตปฏิรูปที่ดิน พระราชบัญญัติปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 มาตรา 16(1) บังคับให้ต้องจัดที่ดินแปลงอื่นให้พลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันแทน และให้มีการประกาศในราชกิจจานุเบกษา เฉพาะกรณีที่ที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้นพลเมืองยังคงใช้ประโยชน์ในที่ดินนั้นอยู่หากเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ที่เลิกใช้ประโยชน์แล้วก็ไม่ต้องมีการจัดที่ดินแปลงอื่นให้พลเมืองใช้ร่วมกันแทนโดยคณะกรรมการประกาศในราชกิจจานุเบกษาแต่อย่างใด และพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดินมีผลเป็นการถอนสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับที่ดินสาธารณประโยชน์เหล่านั้นด้วย โดยมิต้องดำเนินการถอนสภาพตามประมวลกฎหมายที่ดินอีก พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม มาตรา 39ห้ามบุคคลที่ได้รับสิทธิให้ทำกินในที่ดินโดยการปฏิรูปที่ดินโอนสิทธิในที่ดินไปยังผู้อื่น ดังนั้น หากมีการทำสัญญา ซื้อขาย ที่ดินดังกล่าวกันเอง ก็เป็นการขัดกับบทบัญญัติดังกล่าวสัญญา ซื้อขาย ตกเป็นโมฆะตาม ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 113(เดิม)

โจทก์ฟ้องว่า จำเลยได้บุกรุกเข้าไปครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปโดยจำเลยได้รับโอนที่ดินดังกล่าวด้วยการทำสัญญา ซื้อขาย กันเองจากนายเฉลียว โดยมิได้รับอนุญาตจากโจทก์และคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ขอให้บังคับจำเลยพร้อมบริวารออกจากที่ดินของโจทก์ตามหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์แปลงเลขที่ 260 ระวาง ส.ป.ก. ที่ 2 เอ็น 2 อีอำเภอเมืองกำแพงเพชร จังหวัดกำแพงเพชร พร้อมทั้งรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างออกไปจากที่ดินแปลงดังกล่าวและทำให้ที่ดินกลับอยู่ในสภาพเดิม จำเลยให้การว่า จำเลยซื้อที่ดินจากนายเฉลียว พิลึก 1 แปลง ซึ่งตั้งอยู่ที่ ตำบลนครชุม อำเภอเมืองกำแพงเพชร จังหวัดกำแพงเพชร เนื้อที่ประมาณ 13 ไร่ พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 มีวัตถุประสงค์ที่จะใช้บังคับหรือส่งเสริมตัวเกษตรกรที่ได้รับผลโดยตรงจากการปฏิรูปที่ดิน การกระทำผิดตามพระราชบัญญัติดังกล่าวจึงต้องบังคับเอาแก่เกษตรกรผู้ได้รับที่ดินจากการปฏิรูปที่ดินโดยตรงก่อน จำเลยเป็นบุคคลภายนอกที่ได้กระทำการโดยสุจริตจึงไม่อาจถูกบังคับได้ ขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นพิพากษาให้จำเลยพร้อมบริวารออกจากที่ดินของโจทก์ตามหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินแปลงเลขที่ 260 ระวางส.ป.ก. ที่ 2 เอ็น 2 อี อำเภอเมืองกำแพงเพชร จังหวัดกำแพงเพชรพร้อมทั้งรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างออกไปจากที่ดินแปลงดังกล่าวและทำให้ที่ดินกลับอยู่ในสภาพเดิม จำเลยอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์ภาค 2 พิพากษายืน จำเลยฎีกา ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "พิเคราะห์แล้ว ข้อเท็จจริงรับฟังได้ในเบื้องต้นว่าที่ดินพิพาทตั้งอยู่ที่หมู่ที่ 9 ตำบลนครชุมอำเภอเมืองกำแพงเพชร จังหวัดกำแพงเพชร เดิมที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ทุ่งคอกวัวซึ่งพลเมืองเลิกใช้ประโยชน์แล้ว ในปี 2520 มีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในท้องที่อำเภอเมืองกำแพงเพชร จังหวัดกำแพงเพชร ให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดิน พ.ศ. 2520 ประกาศใช้บังคับ ที่ดินพิพาทอยู่ในเขตปฏิรูปที่ดินตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว กรมที่ดินได้แจ้งมายังโจทก์ว่าได้จำหน่ายที่ดินสาธารณประโยชน์ทุ่งคอกวัวออกจากทะเบียนที่ดินสาธารณประโยชน์แล้ว โจทก์จึงดำเนินการปฏิรูปที่ดินสาธารณประโยชน์ทุ่งคอกวัวและจัดให้นายเฉลียว พิลึก เข้าทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทตามหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน ส.ป.ก. 4-01 เอกสารหมาย จ.6 ต่อมาจำเลยได้ซื้อที่ดินพิพาทจากนายเฉลียวในราคา 1,040,000 บาทโดยทำหนังสือสัญญา ซื้อขาย กันเองและมิได้แจ้งให้โจทก์ทราบเมื่อวันที่ 14 ตุลาคม 2533 ตามเอกสารหมาย ล.1 จำเลยได้เข้าครอบครองและปลูกสร้างอาคารพาณิชย์ลงในที่ดินพิพาททั้งที่โจทก์ได้แจ้งให้จำเลยระงับการก่อสร้างและขนย้ายออกไปจากที่ดินพิพาทแล้ว มีปัญหาว่า โจทก์มีสิทธิฟ้องขับไล่จำเลยหรือไม่ จำเลยฎีกาว่าการปฏิรูปที่ดินสาธารณประโยชน์ทุ่งคอกวัวไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะไม่มีการจัดที่ดินแปลงอื่นให้พลเมืองใช้ร่วมกันแทนและประกาศเรื่องดังกล่าวในราชกิจจานุเบกษา จึงขัดต่อพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 มาตรา 26 ทั้งโจทก์กำหนดเขตอำเภอเมืองกำแพงเพชรทั้งอำเภอเป็นเขตปฏิรูปที่ดินโดยไม่มีการแสดงเหตุจำเป็นใด ๆ เป็นการฝ่าฝืนมาตรา 25โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องขับไล่จำเลย เห็นว่าตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 มาตรา 26(1)อันเป็นบทกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในขณะที่ประกาศใช้พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในท้องที่อำเภอเมืองกำแพงเพชรจังหวัดกำแพงเพชร ให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดิน พ.ศ. 2520 นั้นบัญญัติว่า "ถ้าในเขตปฏิรูปที่ดินมีที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน แต่พลเมืองเลิกใช้ประโยชน์ในที่ดินนั้นหรือได้เปลี่ยนสภาพจากการเป็นที่ดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันก็ดีหรือพลเมืองยังใช้ประโยชน์ในที่ดินนั้นอยู่หรือยังไม่เปลี่ยนสภาพจากการเป็นที่ดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เมื่อได้จัดที่ดินแปลงอื่นให้พลเมืองใช้ร่วมกันแทนโดยคณะกรรมการประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้วก็ดี ให้พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตปฏิรูปที่ดินนั้นมีผลเป็นการถอนสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับที่ดินดังกล่าว โดยมิต้องดำเนินการถอนสภาพตามประมวลกฎหมายที่ดิน และให้ ส.ป.ก.มีอำนาจนำที่ดินนั้นมาใช้ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้" บทกฎหมายดังกล่าวบังคับให้ต้องจัดที่ดินแปลงอื่นให้พลเมืองใช้ร่วมกันแทนและให้มีการประกาศในราชกิจจานุเบกษาเฉพาะกรณีที่ในเขตปฏิรูปที่ดินมีที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน และพลเมืองยังคงใช้ประโยชน์ในที่ดินนั้นอยู่แต่ที่ดินสาธารณประโยชน์ทุ่งคอกวัวพลเมืองได้เลิกใช้ประโยชน์ในที่ดินนั้นแล้ว จึงไม่ต้องมีการจัดที่ดินแปลงอื่นให้พลเมืองใช้ร่วมกันแทนโดยคณะกรรมการประกาศในราชกิจจานุเบกษาแต่อย่างใดและพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในท้องที่อำเภอเมืองกำแพงเพชร จังหวัดกำแพงเพชรให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดิน พ.ศ. 2520 ย่อมมีผลเป็นการถอนสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับที่ดินสาธารณประโยชน์ทุ่งคอกวัว โดยมิต้องดำเนินการถอนสภาพตามประมวลกฎหมายที่ดินอีก โจทก์จึงมีอำนาจนำที่ดินดังกล่าวมาใช้ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ ทั้งการที่พระราชกฤษฎีกาดังกล่าวกำหนดให้ที่ดินในเขตท้องที่อำเภอเมืองกำแพงเพชร จังหวัดกำแพงเพชรภายในแนวเขตตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกานี้เป็นเขตปฏิรูปที่ดินก็เป็นไปตามมาตรา 25 วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2518 อันเป็นบทกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในขณะที่ประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาดังกล่าว ซึ่งบัญญัติว่าการกำหนดเขตที่ดินให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดินตามวรรคหนึ่ง ให้ถือเขตของอำเภอเป็นหลัก นอกจากนั้นได้ความจากนายสนธยา จันทร์นารีพยานโจทก์ซึ่งรับราชการอยู่ที่สำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดกำแพงเพชร ตำแหน่งนิติกร 3 ถึงนิติกร 6 ระหว่างปี 2521ถึง 2530 ว่า พยานมีหน้าที่จัดที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินทุ่งคอกวัวให้เกษตรกรเข้าทำกิน โดยสำนักงานการปฏิรูปที่ดินได้เข้าไปพัฒนาระบบเกษตรกรรมโดยแบ่งแปลงที่ดินออกเป็นแปลงละ 15 ไร่จัดทำถนนพร้อมคลองส่งน้ำเข้าถึงทุกแปลง จัดทำบัญชีผลการจัดเกษตรกรลงแปลงเกษตรกรรมตามเอกสารหมาย จ.19 เมื่ออนุญาตให้เข้าทำกินแล้วทางราชการจะออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์คือ ส.ป.ก. 4-01 ให้ในช่วงที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดินนั้นไม่มีผู้ใดร้องเรียนว่าคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจัดที่ดินไม่ชอบด้วยกฎหมาย ส่วนจำเลยมิได้นำสืบว่าการจัดปฏิรูปที่ดินของโจทก์ดังกล่าวไม่ถูกต้องหรือไม่ชอบด้วยกฎหมายตรงไหน อย่างไร จึงเห็นว่า การปฏิรูปที่ดินของโจทก์โดยเฉพาะที่เกี่ยวกับที่ดินพิพาทนั้นชอบด้วยกฎหมายแล้ว การที่นายเฉลียว พิลึก ซึ่งเป็นบุคคลผู้ได้รับสิทธิให้ทำกินในที่ดินพิพาทโดยการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมโอนสิทธิดังกล่าวให้แก่จำเลยโดยทำสัญญา ซื้อขาย กันเองเป็นการขัดต่อบทบัญญัติมาตรา 39 แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมพ.ศ. 2518 ซึ่งห้ามบุคคลที่ได้รับสิทธิดังกล่าวโอนสิทธิในที่ดินนั้นไปยังผู้อื่น สัญญา ซื้อขาย ดังกล่าวจึงตกเป็นโมฆะ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 113 อันเป็นบทกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในขณะที่ทำสัญญา จำเลยจึงไม่มีสิทธิอยู่ในที่ดินพิพาทและโจทก์ย่อมมีสิทธิฟ้องขับไล่จำเลยได้ที่ศาลอุทธรณ์ภาค 2 พิพากษามานั้นต้องด้วยความเห็นของศาลฎีกาฎีกาของจำเลยฟังไม่ขึ้น" พิพากษายืน ดูฉบับย่อ ฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมาย คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 9780/2539 สำนักงาน การปฏิรูปที่ดิน เพื่อ เกษตรกรรม โจทก์ นาง ถนอม เดชศ รี จำเลย ป.พ.พ. ม. 150 พ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2518 ม. 25 , ม. 26 , ม. 39